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最高人民法院第四巡回法庭公开案例裁判观点梳理(行政诉讼篇案例40则)

最高人民法院第四巡回法庭公开案例裁判观点梳理(行政诉讼篇案例40则)

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1.裁判观点:提起确认行政行为无效之诉无须先向作出行政行为的机关提出确认请求

(周火生因诉汉川市人民政府确认征收土地行为无效申诉案,案号:(2017)最高法行申1174号,2017年5月20日发布)

裁判要旨

在一些国家和地区,的确要求当事人在提起确认行政行为无效之诉时,必须已向作出行政行为的机关请求确认行政行为无效而未被允许或未获答复。规定此一先行程序,有利于穷尽更为便捷的行政救济手段,避免滥诉。但该先行程序通常必须基于法律的明文规定。而在我国,行政诉讼法以及其他法律、法规对此并未规定。由此驳回当事人的起诉,客观上不仅会对当事人行使诉权增设门槛,也会为行政机关附加法定之外的先行处理义务。

我国实行两审终审制,再审是对已经发生法律效力的判决、裁定提出的特殊不服请求。人民法院启动再审程序,一方面要对“确有错误”的判决、裁定予以纠正,以恢复人民群众对于裁判的信赖;另一方面,也要考虑权利救济的实际需要。如果有其他途径同样能够达到目标,甚至更为便捷经济,未必一律启动再审程序。

2.裁判观点:行政机关法定履行职责的期限未届满就提起诉讼的,法院应不予立案或驳回起诉

(王守保因诉宣城市人民政府行政复议决定申诉案,案号:(2017)最高法行申307号,2017年5月21日发布)

裁判要旨

过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。在有些情况下,过早地请求法律救济,同样不被法律所允许。按照成熟原则,行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟,才能允许进行司法审查。起诉行政机关不履行法定职责就是如此。如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼,就属于起诉时机不成熟,人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。

《行政复议法实施条例》第十六条第二款规定的“紧急情况”,通常强调的是时间紧迫、事项重大,而且错过了这个时间就不可逆转或者损失不可弥补的情形。例如,考试的紧迫性、人身救助需要、参加有时间限制的活动等。

3.裁判观点:复议申请被复议机关以不符合受理条件为由驳回的,有两种救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为,另一种是起诉复议机关不作为

(陈杰因诉黄石市黄石港区人民政府行政复议决定及黄石市黄石港区公安消防大队消防行政许可申诉案,案号:(2017)最高法行申358号,2017年5月23日发布)

裁判要旨

“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。这是因为,如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求,属于一种实体处理决定,在性质上与维持原行政行为并无不同;而以复议申请不符合受理条件为由驳回,在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回,既不属于维持原行政行为,也不属于改变原行政行为,因为行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。

在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请,但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下,并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼,并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请,也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。但是,无论是直接起诉原行政行为还是起诉复议机关不作为,都不涉及另一机关作共同被告问题。

虽然法律规定了上述两种救济手段,但却不可以同时进行,而应当选择其一。这是因为,直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,就会违反一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是,这样做还违反了司法最终原则。

4.裁判观点:既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果,对于第三者而言,只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定,而不是就此剥夺其诉权

(张刚因诉武汉市武昌区人民政府城建行政征收申诉案,案号:(2017)最高法行申411号,2017年5月25日发布)

裁判要旨

所谓既判力,是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。其作用体现在消极和积极两个方面。消极作用是指,基于国家司法权的威信以及诉讼经济,在人民法院作出生效判决、裁定后,不准对同一事件再次进行诉讼。既判力的积极作用是指,人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新的判决、裁定。这是法的安定性所决定的。既判力的消极作用体现的是“一事不再理”,就此而言,与禁止重复起诉属于同一原理。但既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果,对于第三者而言,只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定,而不是就此剥夺其诉权。

审查行政行为的合法性,更突出地表现为撤销诉讼的主要任务,修改后的行政诉讼法在撤销诉讼之外新增了履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型,而在这些类型的诉讼中,常常并没有一个行政行为存在,因此将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的,难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中,行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象,而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象,就不能揭示诉讼的本质,不会着眼于案件的全部事实。因此,撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。

在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下,分别对每一个起诉进行审理,确实不符合诉讼经济原则;人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查,也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下,比较恰当的做法是采用标准诉讼,即,首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼,并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下,如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚,人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定,裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定。

5.裁判观点:房屋征收决定一经作出,不论是否合法,立即发生效力,对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力,并直接导致物权变动的法律效果。

(刘海英因诉洛阳市人民政府土地出让批复申诉案,案号:(2017)最高法行申1164号,2017年5月26日发布)

裁判要旨

由于行政行为具有公定力,一经作出,不论合法与否,除因严重违法而依法无效外,在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前,都推定为有效,对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。征收决定也是如此,一经作出,不论是否合法,立即发生效力,对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力,并直接导致物权变动的法律效果。

房屋被依法征收,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但在房屋被依法征收之后,由于其享有的国有土地使用权已经消灭,其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。

6.裁判观点:行政诉讼中的被告适格包括形式上适格与实质性适格

(李春山因诉怀远县人民政府房屋强拆申诉案,案号:(2017)最高法行申366号,2017年6月22日发布)

裁判要旨

在行政诉讼中,被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格,亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”,是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”,因此被告适格的第二层含义则是实质性适格,也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”,这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。

7.裁判观点:信访制度与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离

(杨中国因诉枣阳市人民政府不予受理行政复议决定并请求行政赔偿申诉案,案号:(2017)最高法行申364号,2017年6月22日发布)

裁判要旨

信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项,信访途径是排斥的;基于同样理由,对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为,或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径,信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济,信访事项即告终结。

8.裁判观点:法律、法规或者规章规定的投诉请求权,在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权,并将调查处理结果告知投诉人,就属履行了法定职责

(梁志斌因诉山西省人力资源和社会保障厅劳动保障行政监察及山西省人民政府行政复议决定申诉案,案号:(2017)最高法行申281号,2017年6月28日发布)

裁判要旨

公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定;与此相应,能否就投诉举报事项提起行政诉讼,也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下,对是否具备原告资格的判断,取决于以下方面:第一,法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二,该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。

法律、法规或者规章规定的投诉请求权,在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权,并将调查处理结果告知投诉人,就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服,其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担,例如要求作成或者加重对于第三人的处罚,则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言,该条例仅仅规定,劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益,有权向劳动保障行政部门投诉,但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。

9.裁判观点:“诉讼标的已为生效裁判所羁束”的理解与适用

(汪年流因诉绩溪县人民政府土地权属登记申诉案,案号:(2017)最高法行申354号,2017年6月29日发布)

裁判要旨

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定,“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”,应当不予立案;已经立案的,应当裁定驳回起诉。本条所称“生效裁判”,既包括生效的行政裁判,也包括生效的民事裁判。生效裁判对于后诉的这种羁束效力,源于生效裁判的既判力。虽然一般认为,既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的,但在有些情况下,判决遮断效的范围与诉讼标的的范围可以存在错位。亦即,尽管前后两诉的诉讼标的不同,但前诉判决遮断后诉。当前诉的诉讼标的成为后诉的先决条件,或者后诉在实质上是对前诉展开的再度争执时,就是如此。

10.裁判观点:提起履责之诉须有相应的请求规范基础

(曾庆凡、曾智、曾萍因诉武汉市人民政府行政复议申诉案,案号:(2017)最高法行申1488号,2017年7月20日发布)

裁判要旨

在申请行政机关履行职责类的复议或诉讼中,申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础,而不能如同在请求撤销行政行为类的复议和诉讼中一样,仅仅因为其是行政行为的相对人,就当然的享有复议申请权或诉权。

复议机关受理就信访事项提出的复议申请作出的对当事人权利义务不产生实际影响的复议决定,只能视作对信访事项的处理行为,而不能依据行政诉讼法第四十四条、第四十五条的规定对人民法院的案件处理产生诉讼法上的羁束效力。

11.裁判观点:多阶段行政行为,只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为

(颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛诉颍上县人民政府行政决定及行政强制申诉案,案号:(2017)最高法行申295号,2017年7月20日发布)

裁判要旨

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”,目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为,使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。但除此之外,通常意义上的行政行为,仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是,法律效果系基于行政机关单方意思表示;个别性强调的是,行为的对象必须是特定之人和具体事件;法效性强调的则是,行为直接对外发生法律效果。所谓直接,是指法律效果必须直接对相对人发生,亦即行政行为一旦作成,即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外,是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果,行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

也许孤立地来看,一个行为的可诉性并不成疑,但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段,就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。所谓多阶段行政行为,是指行政机关作出行政行为,须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间,既可能是平行关系,也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效,或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下,只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为,其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

将当事人一方或双方为复数的诉讼进行合并审理,在诉讼法上称为共同诉讼。法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动,而且也可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定,共同诉讼分为两种类型:一是“因同一行政行为发生的行政案件”;二是“因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的”。其中后一种共同诉讼的具体情形,既包括复数当事人分别起诉,人民法院建议合并审理,也包括复数当事人合并提起共同诉讼,人民法院经审查予以认可。通常情况下,复数当事人无论是针对同一行政行为提起诉讼,还是针对同类行政行为提起诉讼,只要具备以下程序上的要件,人民法院就应当准许合并审理:第一,各诉讼的诉讼标的可以适用同一程序;第二,受诉法院对各诉讼标的具有管辖权;第三,没有其他专属管辖的规定,且没有禁止合并审理的规定。

12.裁判观点:被告明显不具有法定职责的可迳行裁定驳回起诉

(明爱清、曾飞诉武汉市武昌区人民政府不履行法定职责申诉案,案号:(2017)最高法行申1467号,2017年7月26日发布)

裁判要旨

提起履行职责之诉,对于原告来讲,需具有实体法上的请求权基础;对于被告来讲,需具有相应的法定职责。原告是否具有请求权基础、被告是否具有相应的法定职责,固然可以在实体审理中查明,但在事实情况和法律状况非常明显的情况下,亦可以迳行裁定驳回起诉,没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。

13.裁判观点:既判力的基准时为事实审言词辩论终结时,确定判决仅对基准时之前发生的事项具有既判力,对基准时之后的事项没有既判力

(周口市利民垃圾处理有限公司诉周口市人民政府行政赔偿申诉案,案号:(2017)最高法行申1185号,2017年8月14日发布)

裁判要旨

既判力的界限可以分别表述为时间范围、物的范围以及人的范围。就时间范围而言,通说认为,既判力的基准时为事实审言词辩论终结时,确定判决仅对基准时之前发生的事项具有既判力,对基准时之后的事项没有既判力。正是基于这一原理,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十八条明确了一种既判力排除的情形,该条规定:“裁判发生法律效力后,发生新的事实,当事人再次提起诉讼的,人民法院应当依法受理。”

所谓“新的事实”,实质是指在既判力基准时之前没有发生的新事由,并且由于不具有可预料性,当事人在前诉中对此不可能予以主张。比较典型的例子如,“请求赔偿后发性后遗症损害的诉讼”,由于在前诉中对后发事由不可能预料并主张,原告就可以基于后发后遗症提起再诉,不受前诉既判力的遮断。这也意味着,后诉中基于新事由提出的诉讼主张因与前诉具有可分性,从而也就形成了与前诉不同的可以另行起诉的诉讼对象。

14.裁判观点:政府基于一定的职责应对其派出机关违法拆除房屋造成当事人的损失共同采取补救措施

(罗荣昌诉郑州市惠济区人民政府、郑州市惠济区长兴路街道办事处拆除房屋违法申诉案,案号:(2017)最高法行申1064号,2017年8月23日发布)

裁判要旨

一、街道办事处可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任,但相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权,因此,街道办事处对当事人的房屋予以强制拆除,属于超越职权。

二、根据有关规定,市县级人民政府是辖区内城中村改造的主体,负责组织实施本辖区内的城中村改造工作,既对拆除行为负有监督管理的职责,又对城中村改造的拆迁补偿安置工作负责,在此情况下,出于实质解决纠纷的考虑,判令市县级人民政府与街道办事处共同对当事人的损失采取补救措施并无不当。

15.裁判观点:在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为,人民法院尽管可以将新旧行为合并审理,但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”,而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼,再由人民法院斟酌是否适宜合并审理

(侯春明诉吕梁市离石区人民政府房屋行政强制申诉案,案号:(2017)最高法行申1183号,2017年8月28日发布)

裁判要旨

所谓“提出新的诉讼请求”,通常是指,在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如,针对被告作出的同一个行政行为,在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求,或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下,虽然具体的请求发生了变化,但请求的基础并未发生变更,因而可以在一个诉讼程序内审理新请求,旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。

在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为,人民法院尽管可以将新旧行为合并审理,但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”,而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼,再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。没有另案提起诉讼固有缺陷,但如果基本符合合并审理的其他要件,被告对此亦没有提出异议的,并无予以纠正的必要。

根据行政诉讼法第八十九条规定,将案件发回原审人民法院重审受到严格限制。必须裁定撤销原判决发回原审人民法院重审的,仅限于“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”情形。即使“原判决认定事实不清、证据不足的”,也不是必须发回原审人民法院重审,第二审人民法院也可以自己“查清事实后改判”。而且,法律还强调,“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审”。

行政诉讼法第八十九条关于发回原审人民法院重审的规定,针对的基本是案件仍需要重新作出实体判决的情形,如果第一审人民法院作出实体判决后,第二审人民法院认为不应当受理,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定,在撤销第一审人民法院判决的同时,既可以发回重审,也可以迳行驳回起诉。

16.裁判观点:一般给付之诉与行政首次判断权

(太湖县海乐烟花制造有限公司因诉安庆市人民政府、太湖县人民政府行政决定及补偿申诉案,案号:(2017)最高法行申317号,2017年9月18日发布)

裁判要旨

所谓行政行为,是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果,是指行政行为属于外部法律领域,它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面,这种处理应当具有法律性,不仅应当对外产生事实上的效果,而且应当对外产生法律上的效果;另一方面,这种处理应当具有外部性,内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域,而被排除出行政行为的范畴。对于这种内部行政行为,即使是在法定起诉期限之内起诉,也因不具有可诉性而应当驳回。

当事人可以请求人民法院判决行政机关予以赔偿或者补偿,但提起请求金钱补偿的一般给付之诉,必须是请求金额或者补偿标准已获明确,如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地,则不能直接起诉,而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求,系基于行政首次判断权原则,即,对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项,应待行政机关先行处理后,法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入,就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

17.裁判观点:移送管辖的前提是案件已经受理

(童传霞因诉安徽省发展和改革委员会政府信息公开及安徽省人民政府行政复议决定申诉案,案号:(2017)最高法行申360号,2017年9月29日发布)

裁判要旨

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条的规定,“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”

行政诉讼法第二十二条确实对移送管辖作出了规定,根据该条规定,“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理”。据此,移送管辖的前提是案件已经受理。在立案阶段即发现案件不属于该院管辖,可以迳行裁定不予立案。

18.裁判观点:最长诉讼保护期限属于客观期间,不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在

(马中现、张爱勤因诉汝州市人民政府土地登记申诉案,案号:(2017)最高法行申3010号,2017年9月29日发布)

裁判要旨

行政行为在很多情况下只是送达直接相对人,其他因该行政行为受到不利影响的人未必能够及时得知,如果因为利害关系人无法“知道或者应当知道”行政行为而不能开始计算起诉期限,将会造成行政行为的效力随时都可以争议,行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了实现行政法律关系的尽早安定,修改后的行政诉讼法增加了最长诉讼保护期限的规定,其含义是指,自行政行为作出之日起,经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。这一期间属于客观期间,不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。即使确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼,但也会因超过了二十年的最长诉讼保护期限,从而丧失了寻求司法救济的权利。

行政诉讼与民事诉讼有许多共同点,民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。但是,作为解决行政争议的行政诉讼毕竟有其特有性质,民事诉讼法的一些规定并不能适用于行政诉讼。具体来讲,行政诉讼对于民事诉讼法的适用,应当排除两种情形:一是行政诉讼法已有规定的;二是行政诉讼法虽然没有规定,但民事诉讼法的规定与行政诉讼性质有所抵触的。行政诉讼法规定的最长诉讼保护期限,正是参照民法通则规定的二十年最长诉讼时效而设计,但基于行政法律关系的特殊性,有意排除了民法通则关于“有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间”的适用。因此,在撤销之诉中,不存在适用民事诉讼最长诉讼时效的空间,也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

19.裁判观点:“案卷”外证据可以在行政行为作出后搜集和提出

(曹保英因诉山西省长治市人民政府土地行政登记申诉案,案号:(2017)最高法行申2926号,2017年11月13日发布)

裁判要旨

根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,行政行为的相对人有权提起诉讼,这是因为,对于不利行政行为的相对人而言,侵权的可能性总是存在的,因而其原告资格总是显而易见。但对于“非相对人”而言,该款则特别规定,他必须与行政行为“有利害关系”。作为“非相对人”的起诉人,不仅必须要证明有一个属于自己的权利,而且还要表明,该权利受到了那个并非针对他的行政行为的可能侵害。

修改后的《行政诉讼法》专门增加了在行政诉讼中一并解决相关民事争议的规定。但是,如果行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据,则应当依照《行政诉讼法》第六十一条的规定,裁定中止行政诉讼,待基础民事争议先行解决后再恢复行政案件的审理。裁定中止行政诉讼,适用于行政案件和相关民事案件都在审理且都尚未审结的情形,如果基础民事法律关系事关行政诉讼的原告是否具有诉权,关乎行政案件能不能受理,必须在立案前先行解决。人民法院认为应当在民事基础法律关系确定之后再提起行政诉讼,并非是对诉讼条件的限制。

根据《行政诉讼法》的规定,行政行为合法性举证责任由被告承担。受“先取证,后裁决”规则的约束,被告提供的旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据。人民法院在审查被诉行政行为合法性时,同样受案卷主义的约束,既不能接受被告在作出行政行为时未收集的证据,也不能为了证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。如果被诉行政行为是在没有证据或者证据不足的情况下作出的,该行政行为就已经构成违法。但是,行政诉讼的证明对象具有多样性,行政诉讼证据也绝不仅仅限于证明行政行为合法性的证据,那些行政行为“案卷”以外的证据就可以在行政行为作出后搜集和提出,包括起诉条件在内的那些诉讼程序事实,人民法院就可以依职权调取。

20.裁判观点:继续确认之诉应当存在确认的利益

(李汴菊因诉开封市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定申诉案,案号:(2017)最高法行申2290号,2017年11月27日发布)

裁判要旨

行政行为的作出是单方面的,但行政行为一经作出,其约束力却是双方面的,行政行为对行政相对人和行政机关都有约束力。但这种约束力只存在于行政行为的存续期间,行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以自行改变(包括撤销、废止)行政行为,这是由行政权自身的特性所决定的——首先,行政机关具有自我纠错的机能;其次,行政行为也要适应新情况,如果原来合法的行政行为因作为其根据的事实或者法律状态发生变化,或者缺乏继续存在下去的利益,行政机关也可以废止或者改变原来的行政行为。

之所以允许对一个已经终结的、再也不会产生效果的行政行为继续进行确认,是因为在有些情况下仍然存在确认的利益。比如,确认原行政行为违法,有利于当事人后续主张国家赔偿等权利;再比如,有利于完成对于那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题的继续澄清。但是,这种继续确认的利益,通常只有在被改变的行政行为属于对原告不利的负担行政行为时才会存在,因为该行政行为尽管已经终结,但其违法性曾经存在,违法的后果未必会随着行政行为的终结而自行终结。对于一个授益行政行为而言,由于该行政行为自始就不曾对当事人施与过任何负担,就不会存在确认原行政行为违法的利益。有时,即使法院应当事人的要求继续初始的诉讼,也未必都会对行政机关业已改变的原行政行为作出违法确认。如果原行政行为本身并不违法,作出改变只是因为作为其根据的事实或者法律状态发生变化;如果原行政行为的违法性被及时治愈或转换,例如通过一个内容相同的另一行政行为取代,或者通过其他措施得到处理,行政行为的违法性即不存在。

作出原行政行为的机关和复议机关作共同被告,是一种特殊形态的共同诉讼,虽然被诉的行政行为既有原行政行为,又有复议决定,但实际上对当事人权利义务产生拘束力的仍然是原行政行为,而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已,并没有对当事人附加任何不利益。原行政行为既不存在,维持该行政行为的复议决定也就没有了任何意义。由于维持原行政行为的复议决定与原行政行为的处理结果一致,一般情况下,对原行政行为和维持原行政行为的复议决定的判决也应当是一致的。在已经被行政机关自行改变的原行政行为不存在确认违法的利益的情况下,已经失去基础的复议决定同样不具备确认违法的利益,也没有单独予以撤销的必要。

21.裁判观点:行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面,对于行政协议无效的判断,既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定

(范凯诉太和县城关镇人民政府、太和县人民政府行政协议申诉案,案号:(2017)最高法行申2289号,2017年12月27日发布)

裁判要旨

行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。因此,对于行政协议无效的判断,既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。

行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为,尤其是以协商协议方式实施的行为,更是如此。

虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”,但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实,人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响,因此不能认定为违反法定程序的情形。

请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求,一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件,另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求,即使有正当理由,也应在一审法庭调查结束之前提出。

22.裁判观点:针对“告知送达”等程序行为不能单独起诉

(李小征因诉河南省人民政府未依法送达行政复议决定书违法申诉案,案号:(2017)最高法行申5817号,2018年2月2日发布)

裁判要旨

行政行为作成后的“告知送达”,是一种重要的行政程序。一方面,是为了使当事人知悉行政行为的内容;另一方面,亦为行政行为的生效要件,书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为,但是,针对不予告知送达这类程序行为本身,却不能单独提起诉讼。这是因为,法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护,针对程序行为的法律救济手段,只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用,除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。

行政诉讼的起诉条件具有多样性,在一个案件中,既有可能仅仅违反其中的一种,也有可能同时违反多种,并不必然是一种非此即彼的关系。二审法院既可以以自己的正确认定代替一审法院不正确的认定,也可以在认可一审法院认定的基础上补充认定违反起诉条件的情形。只要一审的裁判结果并无不当,即可在补充完善理由之后予以维持。

23.裁判观点:给付之诉与给付请求权

(杜三友等804人诉山西省临汾市人民政府不履行给付待遇申诉案,案号:(2017)最高法行申3461号,2018年2月2日发布)

裁判要旨

依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇,是行政机关重要的给付义务,但绝不仅仅是给付义务的全部内容。只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权,就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权,既有可能来自法律、法规、规章的规定,来自一个行政决定或者一个行政协议的约定,也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。仅当从任何角度看,给付请求权都显然而明确地不存在,或者不可能属于原告的主观权利时,才可以否定其诉权。

提起给付之诉也需要具备一定的起诉条件。例如,如果一般给付之诉涉及金钱给付内容,请求金钱给付的金额须已获确定;如果须由行政机关事先作出一个行政决定核定给付内容,则应经由提起一个履行法定职责之诉实现其权利要求。提起给付之诉也应遵守期限规定,如果期限届满同样也会丧失诉权。

24.裁判观点:公民在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿,应当按照刑事赔偿程序处理

(张玲因诉三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定申诉案,案号:(2017)最高法行申1468号,2018年2月24日发布)

裁判要旨

根据不同的标准,国家赔偿有不同的分类。《国家赔偿法》所规定的行政赔偿、刑事赔偿以及民事、行政诉讼中的司法赔偿,就是以国家赔偿的原因为标准进行的分类。国家赔偿的种类不同,赔偿义务机关和赔偿程序就有所不同。公民在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿,应当按照《国家赔偿法》规定的刑事赔偿程序处理。受害人对此主张行政赔偿并申请行政复议,行政复议机关以不属于行政复议范围为由不予受理,并无不当。

在《国家赔偿法》修改之前,对于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿应如何处理,的确存在不同意见,但是在《国家赔偿法》以及相关司法解释已有明确规定的情况下,应当适用《国家赔偿法》的相关规定。

25.裁判观点:行政优益权的准确含义

(湖北草本工房饮料有限公司因诉荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷申诉案,案号:(2017)最高法行申3564号,2018年2月27日发布)

裁判要旨

行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样,都是为了实现公共利益或者行政管理目标,但与单方行政行为不同的是,它是一种双方行为,是行政机关和行政相对人通过平等协商,以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性,又采用了合同的方式,由这种双重混合特征所决定,一方面,行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议;协议一旦订立,双方都要依照协议的约定履行各自的义务;当出现纠纷时,也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面,“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议,但仍应坚持依法行政,不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权,当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时,行政机关可以单方变更、解除行政协议,不必经过双方的意思合致。

行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为,则应于缔结协议后,切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔,不仅显失公平,亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然,基于行政协议和行政管理的公共利益目的,应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权,但这种行政优益权的行使,通常须受到严格限制。首先,必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害;其次,当作出单方调整或者单方解除时,应当对公共利益的具体情形作出释明;再次,单方调整须符合比例原则,将由此带来的副作用降到最低;最后,应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是,行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置,也就是说,行政协议本来能够依照约定继续履行,只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现,行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施,尚无行使行政优益权的必要。

26.裁判观点:当事人具备参与能力是行政诉讼的法定起诉条件之一,人民法院可以在诉讼程序的任何阶段依职权进行审查。如果原告无参与能力,则起诉就属不符合法定条件,人民法院可以迳行裁定驳回起诉

(淮阳县第二化肥厂因诉淮阳县人民政府、淮阳县工业和信息化委员会房屋行政登记申诉案,案号:(2017)最高法行申6546号,2018年3月4日发布)

裁判要旨

行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。这种参与能力,又称当事人能力或者诉讼权利能力,是指当事人在诉讼案件中取得作为原告或者被告法律地位的能力。与诉讼行为能力和当事人适格不同,这是一种对所有当事人普遍适用的抽象的资格要求。当事人能力又分为原告当事人能力与被告当事人能力。根据《行政诉讼法》第二十五条以及第四十九条第一项的规定,有当事人能力的原告为公民、法人以及其他组织三大类。当事人能力取决于权利能力,虽然行政诉讼与民事诉讼分属不同的诉讼制度,但作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织,其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无不同,因此在认定标准上完全可以适用民事法律规范。

将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织,需有一定的前提条件。其中,根据《中华人民共和国民法通则》第四十一条第一款的规定,“经主管机关核准登记”,是集体所有制企业取得法人资格的条件;根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定,“经依法登记领取营业执照”,是乡镇企业、街道企业能够成为“其他组织”的法定条件。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第六十二条的本来意思是指,法人或者其他组织应登记而未登记,行为人即以该法人或者其他组织名义进行民事活动的,应以“行为人”为当事人,而非以未登记的“法人”或者“其他组织”为当事人。

当事人具备参与能力是行政诉讼的法定起诉条件之一,人民法院可以在诉讼程序的任何阶段依职权进行审查。如果原告无参与能力,则起诉就属不符合法定条件,人民法院可以迳行裁定驳回起诉,而无需进一步审查其他起诉条件,也无需通知被告答辩。只有在当事人是否具有参与能力情况不明需要调查时,人民法院才有必要调查、询问乃至开庭审理予以查明。由于上诉审的争执在于原告参与能力之有无,亦属人民法院得以职权审查的程序性事项,因此,“二审法院不通知第三人到庭,只审主体不审实体”,同样不构成违反法定程序。

27.裁判观点:地方人民政府的组织实施行为是否可诉

(王小五诉郑州市金水区人民政府行政行为违法申诉案,案号:(2017)最高法行申9275号,2018年3月27日发布)

裁判要旨

按照职权法定原则,地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权,无论是地方人民政府还是工作部门,都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施,在有些情况下,也可以通过发出指示,对所属工作部门和下级人民政府施加影响,但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。

究竟地方人民政府的组织实施行为可诉,还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉,要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为,必须具有“对外性”和“法效性”,也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下,坚持起诉属于内部指示范畴的“组织实施”行为,不符合法定的起诉条件。

28.裁判观点:法院是解决法律问题的,不宜解决政策问题

(黄绍花因诉辉县市人民政府提高抚恤金标准申诉案,案号:(2017)最高法行申7073号,2018年3月28日发布)

裁判要旨

可诉行政行为的一个重要标志,就是针对具体事件,并且指向特定个人。但是,个别与一般的区别不能仅根据数量确认,如果具体的处理行为针对的不是一个人,而是特定的或者可以确定的人群时,个别性仍然成立。

法院是解决法律问题的,不宜解决政策问题。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为,因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准,人民法院很难进行司法审查。

29.裁判观点:书证的采用通常适用“最佳证据规则”或称“原始文书规则”,依此规则,证据的提供者应当提供原始材料,如果提出非原始材料,则必须提供充足理由。

(李儒堂、李所堂因刘党诉驻马店市人民政府行政复议申诉案,案号:(2017)最高法行申7107号,2018年4月10日发布)

裁判要旨

行政行为一经作出即具有公定力和存续力,否定一个行政行为的效力,需有确凿的证据。书证是行政诉讼证据的一种,在各类证据中占有突出地位。一般来说,书证所证明的事实内容比较明确,具有较强的稳定性,可以作为证明待证事实的直接证据。正因如此,书证的采用通常适用“最佳证据规则”或称“原始文书规则”,依此规则,证据的提供者应当提供原始材料,如果提出非原始材料,则必须提供充足理由。

诚然,无法与原件核对无误的书证也不是均不能作为证据使用,我国法律之所以采用“原始文书规则”,初衷在于确保书证本身的真实性及其与案件的关联性。诉讼过程中,如果一方出示的书证并非原件,但各方对该书证的真实性没有异议,或是该复制件的形成年代久远,又或该证据能够与其他证据相互印证,则并非一概不予采纳。

所谓基础民事法律关系,是指民事争议为解决行政争议的基础,解决了基础民事争议,行政法律关系能够迎刃而解,或者才具备了解决的前提。在行政诉讼中存在基础民事法律关系的,人民法院应当告知当事人可以依法申请一并解决相关民事争议,或者就相关民事争议另行提起民事诉讼。基础法律关系不解决,又缺乏令人信服的原始文书的情况下,行政机关已经作出的行政行为的效力概难推翻。

30.裁判观点:选择一个最为适当的诉讼类型,对于当事人来讲通常并不容易,人民法院有义务进行必要的释明,建议原告对诉讼请求进行必要的变更

(刘书平因诉郑州市郑东新区管理委员会拒收国家赔偿申请行为申诉案,案号:(2017)最高法行申5735号,2018年4月10日发布)

裁判要旨

确认之诉很像一个装满各种工具的杂物筐。《行政诉讼法》规定的各种确认判决多达六种,但通说认为,只有请求确认某种法律关系存在或者不存在的一般确认之诉,才是“真正的”确认之诉,其他的确认之诉,比如确认无效之诉、继续确认之诉,以及情势判决中的违法确认等,都不过是撤销之诉、义务之诉、给付之诉等诉讼类型的变种。正因如此,确认之诉具有补充性,也就是说,仅当原告不能通过其他诉讼类型达到其目的,才存在提起确认之诉的可能。

提起再审也要有实际利益。即使原审裁判存在某些瑕疵,如果通过再审并不能实质解决争议,或者在再审之外另有更为便捷的解决途径,那么耗时费力地启动一次再审,也只会是浪费资源、徒劳无益。

选择一个最为适当的诉讼类型,对于当事人来讲通常并不十分容易,人民法院就有义务进行必要的释明,建议原告对诉讼请求进行必要的变更,以使双方当事人都能尽量减少诉累,行政争议能够尽早尘埃落定。

31.裁判观点:人民法院对行政案件进行调解,不只适用于一审和二审过程中,在立案、执行以及审查再审申请和再审审理的各个阶段均可随时进行

(杨子哲因诉山西省人力资源和社会保障厅政府信息公开申诉案,案号:(2018)最高法行申142号,2018年4月11日发布)

裁判要旨

人民法院对行政案件进行调解,不只适用于一审和二审过程中,在立案、执行以及审查再审申请和再审审理的各个阶段均可随时进行。就可以调解的范围来讲,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条将其限定于“行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”,用意是为了排除“行政行为是否合法没有调解余地”的情形。对调解余地的判断,不仅要看行政机关在作出被诉行政行为时是否具有裁量权,更要看双方当事人特别是行政机关就调解标的是否具有处分权,且调解结果是否损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

调解保密原则意在保护调解过程中产生的当事人敏感信息,不仅双方当事人应当保守调解秘密,人民法院亦应受到约束。但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十六条第三款对调解协议内容不公开还规定了例外情形,这就是,“为保护国家利益、社会公共利益、他人合法权益,人民法院认为确有必要公开的除外”。如果将调解协议内容公开,不仅没有当事人敏感信息被披露的危险,而且通过对双方当事人理性与合作态度的宣传,可以引导行政机关更好地服务人民群众,引导公民、法人或者其他组织更理性地行使诉讼权利,进而在全社会营造减少诉讼、增进和谐的风气,可以予以公开。

32.裁判观点:如果不是为救济自己的权益而提起诉讼,除法律明确规定的公益诉讼等特殊情形外,原则上均不能受理

(毕梅玲因诉登封市人民政府教育行政管理争议申诉案,案号:(2018)最高法行申1576号,2018年8月7日发布)

裁判要旨

展读诉状,我们对这位老教师的义举心生敬意,也毫不怀疑她“不为一己私利”的动机,但是,也正是因为她提起诉讼“不为一己私利”,才不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。按照《行政诉讼法》第二条第一款的规定,只有自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的,才能提起行政诉讼。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告资格,也要求与行政行为“有利害关系”。如果不是为救济自己的权益而提起诉讼,除法律明确规定的公益诉讼等特殊情形外,原则上均不能受理。

33.裁判观点:合法权益、保护规范与反射利益

(李百勤因诉郑州市二七区人民政府不履行法定职责申诉案,案号:(2018)最高法行申2975号,2018年8月7日发布)

裁判要旨

除法律明确规定的公益诉讼外,行政诉讼原则上属于主观诉讼。原告提起行政诉讼,必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说,只有自己的合法权益受到侵犯,才具备利害关系,也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益,主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益,还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益,或者不仅是保护公共利益,同时也是为了保护个别公民的利益,就可以承认个人利益存在。反之,如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益,则不能认可公民个人享有诉权。

所谓公共利益,在于法律规范的受益人为不确定的多数。固然,当法律规范基于公共利益的目的,命令行政机关作为或不作为时,这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益,但这种利益无论如何都是权利的反射,却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼,法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。

保护环境是我国的基本国策,绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心,公民对于环境权的关注越来越彰显,但是,个人主张环境权时也应依照相关法律规范行使。对于提起环境公益诉讼的权利,《中华人民共和国环境保护法》只赋予特定的符合法定条件的社会组织;《中华人民共和国行政诉讼法》只赋予人民检察院,公民个人尚没有提起环境公益诉讼的原告资格。

34.裁判观点:撤销房屋登记不是撤销房屋

(刘国庆因诉山西省芮城县人民政府、山西省运城市人民政府撤销房屋登记决定及行政复议申诉案,案号:(2017)最高法行申2930号,2018年8月14日发布)

裁判要旨

《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定,“行政行为违法,但不具有可撤销内容的”,“人民法院判决确认违法”。该项所规定的确认违法判决,主要是针对违法的事实行为。所谓事实行为,是与法律行为相对的概念,是指一切并非以发生法律效果为目的,而以发生事实效果为目的的行政措施。事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果,因而不能成为撤销判决的对象,在其违法时只能适用确认判决。该项所规定的确认违法判决,还适用于在作出判决前行政行为已经了结,亦即已经执行完毕而无恢复原状可能或因其他事由而消灭的情形。因为该行政行为已无可撤销之效力,只能判决确认违法。

35.裁判观点:撤销之诉判决的第三人效力

(郭静因诉郑州市管城回族区人民政府房屋征收决定申诉案,案号:(2018)最高法行申2950号,2018年8月15日发布)

裁判要旨

在一部分相对人提起撤销诉讼的时候,另一部分相对人此前针对同一行政行为另案提起的撤销诉讼已经发生法律效力。对此如何处理,应当根据不同情况,综合考虑各种因素之后作出权衡。通常情况下,撤销诉讼具有代表诉讼或者客观诉讼的性质,撤销之诉的判决具有普适性的效力,因此应当承认撤销之诉判决的效力及于与原告利益相同的第三人,包括同一行政行为针对的另一部分没有起诉的相对人。对于第三人嗣后提起的诉讼,应当以“诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由不予立案或者裁定驳回起诉。例外的情况是,如果违法事由仅仅与原告相关,或者被诉行政行为存在对原告与第三人不同处理的可能,则可以否定撤销之诉判决的效力及于第三人,允许其另行提起撤销诉讼。

36.裁判观点:即使某些权利属于《行政诉讼法》规定的权利保护范围,但如果被诉行政行为并非针对特定个人,如果原告只是有可能受到被诉行政行为影响的不特定公众中的一个或者一部分,那他也不具有提起行政诉讼的资格

(朱广义等诉郑州市政府祭城路道路更名申诉案,案号:(2018)最高法行申1127号,2018年11月5日发布)

裁判要旨

《行政诉讼法》的立法目的之一,是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”,权利保护范围逐步扩大也是行政诉讼制度发展的必然趋势。《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的修改就是一个具体体现。该项是一个兜底条款,所谓的“其他人身权、财产权等合法权益”,既包括前面各项所列举情形之外的其他人身权、财产权,也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。不过,当原告主张一项权利,是否属于权利保护范围是一回事,是否属于他自己的权益是另一回事。即使某些权利属于《行政诉讼法》规定的权利保护范围,但如果被诉行政行为并非针对特定个人,如果原告只是有可能受到被诉行政行为影响的不特定公众中的一个或者一部分,那他也不具有提起行政诉讼的资格。

几个个人针对地名更改行为提起行政诉讼,固然承载着家族、地方甚至民族的情感自尊,但在《行政诉讼法》所确立的主观诉讼模式之下,又显然属于难以承载之重。不可否认,地名更改的乱象,不仅“损害了地名文化,割断了历史文脉”,也呼唤着地名管理更加法治化。如果能为地名更改中的公民参与提供切实可行的法律救济,如果能为地名的命名、更名、销名等行政决策设置一个犹豫期,让公民或者有关社会团体在相关行政决策真正付诸实施之前能够有机会提起一个预防性的禁止诉讼,无疑将会减少盲目决策所造成的社会成本和财政成本。但在法律制度进一步完善之前,我们只能依据现行法律规定驳回再审申请人对本案所提起的再审申请。

37.裁判观点:直管公房的承租人与公房强制拆除行为具有利害关系

(刘雪娜因诉河南省驻马店市驿城区人民政府、驿城区人民街办事处行政强制拆除申诉案,案号:(2018)最高法行申223号,2018年11月15日发布)

裁判要旨

直管公房租赁权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。不同于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得房屋的承租权,直管公房承租人是通过向行政机关申请而获得直管公房租赁权。基于该项权利,直管公房承租人得以长期缴纳低房租居住该房屋,对该房屋享有长期的占有和使用权,其经济地位近似于房屋所有权人。因此,征收部门在征收直管公房的过程中,考虑到直管公房承租人的特殊地位,以及征收行为对直管公房承租人权益的直接且重大影响,应当对其合法权益予以充分保护。对于直管公房承租人认为补偿决定、强拆行为等侵犯了其合法权益的,可以认定承租人与该行政行为具有利害关系。

38.裁判观点:在应当由直接加害第三人承担民事赔偿责任的情况下,受害人不得先行提起行政赔偿之诉

(李彩红因诉被申请人襄汾县人民政府行政赔偿申诉案,案号:(2017)最高法行赔申178号,2018年11月16日发布)

裁判要旨

国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度,在受害人的人身、财产损失系由第三人行为所直接造成,尤其是该第三人因受害人损失而受益的情况下,应当先由该加害第三人承担民事赔偿责任,即使行政机关的行政侵权行为对致受害人损失起有一定作用,也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时,受害人方得以行政赔偿作补充,行政机关不应当承担应由直接加害人承担的民事赔偿责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿,则应当免除行政机关的行政赔偿责任,以避免出现直接加害人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。

39.裁判观点:农村家庭成员以户为单位享有的宅基地使用权应当平等地受到物权登记制度的保护

(李先娥因诉安阳县人民政府土地行政登记再审案,案号:(2018)最高法行再115号,2018年11月16日发布)

裁判要旨

根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定,我国农村宅基地以户为单位享有使用权。但家庭成员以户为单位享有的宅基地使用权,应当根据《物权法》以及《土地登记办法》第十五条、第十六条的相关规定,落实在土地权利证书以及相应的土地登记簿中。而不能因法律规定以户为单位享有使用权,就忽视物权登记对共同使用权人个人的权利保障作用。因此,如果登记机关在登记过程中出现错登或漏登,且拒绝变更,相关权利人就此提起诉讼,具有原告资格。此外,由于本案涉及到老年人在婚姻家庭关系中的权益保障问题,故该案的处理还彰显了人民法院对老年人等弱势群体权益保障的决心和力度,弘扬了社会主义核心价值观。

40.裁判观点:不履行复议决定如何救济

(李丹英因诉湖北省人民政府不履行行政复议法定职责申诉案,案号:(2018)最高法行申3316号,2018年11月30日发布)

裁判要旨

行政复议决定是行政复议机关根据申请人的要求,对具体行政行为进行审查后所得出的结论,一经生效,申请人、被申请人都应当履行。对于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的应当如何救济,《行政复议法》第三十二条第二款规定:“行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”,第三十七条还规定:“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”由此可见,对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的救济,法律只规定了行政系统内部的监督渠道。结合《行政复议法》第三十八条的规定来看,这一监督程序的实现,是通过“行政复议机关负责法制工作的机构发现”,进而“向有关行政机关提出建议”,最终由“有关行政机关”作出处理的。固然,行政复议申请人的举报和反映可以成为行政复议机关负责法制工作的机构“发现”不履行复议决定线索的渠道,但法律并没有赋予行政复议申请人要求启动这一内部监督程序的权利,更没有赋予行政复议申请人针对行政复议机关负责法制工作的机构的答复行为向更高一级的行政机关再次申请行政复议的权利。

举报人是否具有行政复议申请人资格,取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。通常来讲,这里所说的“相关违法行为人”,一般指的是行政管理对象,而非行政机关。如果“相关违法行为人”是行政机关,举报人认为该行政机关的“相关违法行为”侵犯其合法权益,完全可以直接针对该行政机关申请行政复议或者提起行政诉讼,并无先行举报的必要。此外,举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”,在行政复议受理条件中,只是一项必要条件,而非充分条件。即使是“为维护自身合法权益”,但复议事项不属于法定复议范围,行政复议机关同样不予受理。

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